周學(xué)文解讀《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》
時(shí)間: 2014-01-29 08:35:57
□本報(bào)記者采訪組
水利部深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，全面落實(shí)中央關(guān)于水利改革發(fā)展的決策部署，日前印發(fā)了《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），以推動(dòng)水利重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅(jiān)。為詳細(xì)了解《意見》出臺(tái)背景和相關(guān)情況，本報(bào)記者采訪了水利部黨組成員、總規(guī)劃師周學(xué)文。
記者：請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹一下《意見》的起草過程。
周學(xué)文：2013年4月，中央決定黨的十八屆三中全會(huì)以全面深化改革為議題后，部黨組立即部署了深化水利改革意見的研究起草工作，專門成立了起草小組。黨的十八屆三中全會(huì)后，部黨組認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神實(shí)質(zhì)，圍繞深化水利改革，廣泛征求意見，開展專題論證，進(jìn)行調(diào)查研究，反復(fù)討論修改。其間，陳雷部長(zhǎng)主持部黨組務(wù)虛會(huì)，對(duì)深化水利改革的指導(dǎo)意見討論稿進(jìn)行研究審議；矯勇副部長(zhǎng)主持召開深化水利改革座談會(huì)，聽取部分省、市、縣水利部門的意見；征求了省級(jí)水利部門和有關(guān)單位的意見，并提交2014年1月召開的全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行了討論。在此基礎(chǔ)上，形成了《意見》稿。
記者：深化水利改革的重要意義是什么？
周學(xué)文：我國(guó)國(guó)情水情特殊，解決復(fù)雜的水問題，不僅要靠堅(jiān)實(shí)的工程基礎(chǔ)、先進(jìn)的科技支撐，更要靠健全的制度保障。《意見》在總結(jié)水利改革成就的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前水利體制機(jī)制存在的突出問題，主要是水資源要素對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的倒逼機(jī)制尚未形成，水價(jià)在資源配置節(jié)約保護(hù)中的杠桿作用還沒有充分發(fā)揮，全社會(huì)投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的活力需要進(jìn)一步激發(fā)，有效保護(hù)水生態(tài)水環(huán)境的社會(huì)管理體制尚不完善，農(nóng)田水利建設(shè)管理體制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變化還不相適應(yīng)。要解決上述問題，必須深化水利改革。
《意見》指出，深化水利改革是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神的重大舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的必然要求，是加快建立生態(tài)文明制度的迫切需要。強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)完善的水利體制機(jī)制，有利于加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水利公共服務(wù)水平；有利于水資源的節(jié)約保護(hù)和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；有利于改善水生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
記者：深化水利改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)是什么？
周學(xué)文：《意見》按照黨的十八屆三中全會(huì)精神和2011年中央1號(hào)文件的要求，結(jié)合水行政主管部門職能，提出以保障國(guó)家水安全和大力發(fā)展民生水利為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想、勇于創(chuàng)新，加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，著力推進(jìn)水利重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅(jiān),使水利發(fā)展更加充滿活力、富有效率，讓水利改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。
《意見》強(qiáng)調(diào)深化水利改革要處理好4個(gè)關(guān)系，即處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系、整體推進(jìn)與分類指導(dǎo)的關(guān)系、改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。提出深化水利改革的總體目標(biāo)是，構(gòu)建有利于增強(qiáng)水利保障能力、提升水利社會(huì)管理水平、加快水生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)完善的水利制度體系。到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。
記者：《意見》明確了深化水利改革的哪些重點(diǎn)任務(wù)？
周學(xué)文：《意見》從水行政管理職能轉(zhuǎn)變、水資源管理體制、水權(quán)制度和水價(jià)機(jī)制、水生態(tài)文明制度、河湖管理與保護(hù)制度、水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、水利工程建設(shè)和管理體制、農(nóng)村水利發(fā)展機(jī)制、基層水利管理體制機(jī)制、水利法治建設(shè)和科技創(chuàng)新等10個(gè)重要領(lǐng)域提出了改革任務(wù)。
第一，加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變。按照中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，《意見》提出建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范高效、監(jiān)管到位的水行政管理體制。一是大幅度減少水行政審批事項(xiàng)。水利部已明確2015年年底前將審批事項(xiàng)由48項(xiàng)減少至29項(xiàng)，下一步還要進(jìn)一步減少水利資質(zhì)資格認(rèn)定，適合行業(yè)組織承擔(dān)的由其自律管理；推進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、洪水影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、涉河建設(shè)項(xiàng)目、水利基建前期工作等審查審批項(xiàng)目分類合并實(shí)施。二是合理劃分中央與地方水利事權(quán)。考慮跨流域和事關(guān)流域全局的涉水活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響、跨國(guó)界河流的涉水活動(dòng)涉及國(guó)家安全和外交事務(wù)，《意見》把國(guó)家水安全戰(zhàn)略和重大水利規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制訂，跨流域、跨國(guó)界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水利建設(shè)、水資源管理、河湖管理等涉水活動(dòng)管理作為中央事權(quán)；把跨區(qū)域重大水利項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；把區(qū)域水利建設(shè)項(xiàng)目、水利社會(huì)管理和公共服務(wù)作為地方事權(quán)。三是創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式。結(jié)合近年來水利行業(yè)在工程維修養(yǎng)護(hù)、建設(shè)項(xiàng)目代建制等方面的探索，《意見》提出逐步推行工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì)力量購(gòu)買，研究制定政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確購(gòu)買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，以及承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
第二，推進(jìn)水資源管理體制改革。水資源具有流域性、循環(huán)性、稀缺性和不可替代性，必須優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用、全面節(jié)約和有效保護(hù)。《意見》提出建立事權(quán)清晰、分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理體制。一是落實(shí)和完善最嚴(yán)格水資源管理制度。為了把“三條紅線”和考核制度落到實(shí)處，針對(duì)目前產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)、區(qū)域發(fā)展等對(duì)水資源承載能力考慮不夠，水資源監(jiān)督管理手段不足等問題，推動(dòng)建立規(guī)劃水資源論證制度，探索建立國(guó)家水資源督察制度，建立水資源開發(fā)利用監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。二是健全流域綜合管理體制機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃管理、防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度、“三條紅線”控制指標(biāo)考核評(píng)估、流域綜合執(zhí)法等方面的職能，在有條件的流域探索建立利益相關(guān)方參加的流域管理委員會(huì)。
第三，建立健全水權(quán)制度和水價(jià)機(jī)制。為更好地發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用，提高水資源利用效率和效益，《意見》提出必須建立健全水權(quán)制度和水價(jià)機(jī)制。一是建立健全水權(quán)制度。我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)的核心是水資源使用權(quán)的確認(rèn)和流轉(zhuǎn)。健全水權(quán)配置體系，要加快開展江河水量分配，確定區(qū)域取用水總量和權(quán)益，對(duì)取用水戶的水資源使用權(quán)進(jìn)行登記。對(duì)工業(yè)、服務(wù)業(yè)新增取用水戶，研究探索政府有償出讓水資源使用權(quán)。建立健全水權(quán)交易制度，要開展水權(quán)交易試點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式；積極培育水市場(chǎng)，逐步建立國(guó)家、流域、區(qū)域?qū)用娴乃畽?quán)交易平臺(tái)；完善水資源使用權(quán)用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。二是建立符合市場(chǎng)導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制。目前我國(guó)水價(jià)水平總體偏低，沒有較好的體現(xiàn)資源稀缺性和市場(chǎng)供求關(guān)系，甚至不能補(bǔ)償供水成本。為推動(dòng)形成合理的水利工程供水價(jià)格，《意見》提出建立反映水資源稀缺程度和供水成本的水利工程供水價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)節(jié)約用水，保障水利工程良性運(yùn)行。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，加快落實(shí)灌排工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助政策，合理確定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。
第四，加強(qiáng)水生態(tài)文明制度建設(shè)。針對(duì)我國(guó)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制不健全的問題，《意見》提出必須健全水生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)和保障水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人水和諧。一是探索水生態(tài)文明建設(shè)模式。完善水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制，把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)。開展城鄉(xiāng)水生態(tài)文明創(chuàng)建，因地制宜探索水生態(tài)文明建設(shè)模式。二是健全水資源有償使用制度。長(zhǎng)期以來，我國(guó)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，且區(qū)域不平衡。2013年，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》，確定了水資源費(fèi)分省征收標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，《意見》提出進(jìn)一步規(guī)范征收標(biāo)準(zhǔn)分類，盡快調(diào)整到“十二五”末最低征收標(biāo)準(zhǔn)。并根據(jù)水資源稀缺程度和開發(fā)利用狀況，逐步將水資源費(fèi)調(diào)整到合理水平。三是推動(dòng)建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)水生態(tài)脆弱區(qū)域或領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)問題，《意見》提出，縱向上，推動(dòng)建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；橫向上，建立流域上下游不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償。
第五，建立嚴(yán)格的河湖管理與保護(hù)制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人水爭(zhēng)地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了河湖功能，對(duì)防洪安全、供水安全和生態(tài)安全造成重大影響。針對(duì)這些問題，《意見》提出，一是健全河湖規(guī)劃約束機(jī)制。依法建立健全河道規(guī)劃治導(dǎo)線管理制度；完善河湖管理、河道采砂、岸線保護(hù)等規(guī)劃，強(qiáng)化河湖管理與保護(hù)的規(guī)劃約束作用。二是強(qiáng)化河湖管理與保護(hù)。劃定河湖管理和保護(hù)范圍，加強(qiáng)河湖空間用途管制，完善河道等級(jí)劃分；按照分級(jí)管理的原則，落實(shí)河湖管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，完善河湖管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督考核機(jī)制；依法查處非法侵占河湖、非法采砂等行為。
第六，完善水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2011年中央1號(hào)文件出臺(tái)以來，全國(guó)水利建設(shè)投資大幅度增加，但與水利建設(shè)投資需求相比，仍存在中央水利建設(shè)投資缺口較大、社會(huì)投資和銀行貸款所占比例較低等問題。對(duì)此《意見》提出：一是完善公共財(cái)政水利投入政策。積極爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政加大對(duì)水利的投入，鼓勵(lì)地方采取按土地出讓總收入一定比例計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金；積極拓寬水利建設(shè)基金來源渠道，推動(dòng)完善政府性水利基金政策。二是落實(shí)水利金融支持相關(guān)政策。推動(dòng)建立水利政策性金融工具，爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政貼息政策，為水利工程建設(shè)提供中長(zhǎng)期、低成本的貸款。三是鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入水利建設(shè)，進(jìn)一步研究把引調(diào)水工程、水源工程建設(shè)等作為吸引社會(huì)資本的重要領(lǐng)域。
第七，深化水利工程建設(shè)和管理體制改革。考慮到隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入和近年來面廣量大的民生水利工程全面鋪開，水利建設(shè)管理呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，《意見》提出必須創(chuàng)新工程建設(shè)和管理體制，推動(dòng)工程建設(shè)和運(yùn)行管理專業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化。一是創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式。因地制宜推行水利工程代建制、設(shè)計(jì)施工總承包等模式，實(shí)行專業(yè)化、社會(huì)化建設(shè)管理。對(duì)中小型水利工程建設(shè)，可采取集中建設(shè)管理模式，按縣域或項(xiàng)目類型集中組建項(xiàng)目法人。二是強(qiáng)化水利工程質(zhì)量安全與市場(chǎng)監(jiān)管。鼓勵(lì)有條件的縣級(jí)行政區(qū)設(shè)立水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；按照工程規(guī)模和重要程度劃分水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督事權(quán)，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)質(zhì)量與安全責(zé)任制。加強(qiáng)水利工程建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目信息公開，積極開展市場(chǎng)主體信用等級(jí)評(píng)價(jià)，完善全國(guó)統(tǒng)一的誠(chéng)信體系信息平臺(tái)，建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。三是深化國(guó)有水利工程管理體制改革。重點(diǎn)是盡快將“兩費(fèi)”落實(shí)到位，但目前地方水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，地方水利建設(shè)基金用于水利工程維修養(yǎng)護(hù)的比例僅占5%左右。對(duì)此，《意見》提出參照中央水利建設(shè)基金的支出結(jié)構(gòu)，逐步提高地方水利建設(shè)基金用于水利工程維修養(yǎng)護(hù)的比例。
第八，創(chuàng)新農(nóng)村水利發(fā)展機(jī)制。適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式變革，《意見》提出必須創(chuàng)新農(nóng)村水利體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村水利發(fā)展，保障國(guó)家糧食安全。一是創(chuàng)新農(nóng)田水利組織發(fā)動(dòng)和建設(shè)機(jī)制。關(guān)鍵是調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民群眾兩個(gè)積極性，即落實(shí)農(nóng)田水利建設(shè)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制；通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、項(xiàng)目扶持、信貸支持等政策措施，鼓勵(lì)農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)的積極性。同時(shí)，要探索適合小型農(nóng)田水利特點(diǎn)的建設(shè)管理模式，對(duì)比較分散的小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目，在統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可由具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織和農(nóng)民用水合作組織等組織實(shí)施，縣級(jí)水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管。二是加快農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明確小型水利工程所有權(quán)和使用權(quán)；允許財(cái)政補(bǔ)助形成的小型農(nóng)田水利設(shè)施資產(chǎn)由農(nóng)民用水合作組織持有和管護(hù)；建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，小型水利工程的管護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)擔(dān)，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。
第九，健全基層水利管理體制機(jī)制。按照水利部、中央編辦和財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見，在2013年年底基本完成全國(guó)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，《意見》對(duì)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)職能、核定人員編制和落實(shí)經(jīng)費(fèi)，因地制宜開展基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作了進(jìn)一步明確。針對(duì)基層水利隊(duì)伍建設(shè)薄弱的問題，《意見》要求推行基層水利單位公開招聘制度，提出了在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低基層水利人員招錄學(xué)歷門檻、探索大學(xué)生“基層水官”制度等改革舉措。
第十，強(qiáng)化水利法治建設(shè)和科技創(chuàng)新。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利、節(jié)約用水、水權(quán)制度、地下水管理等領(lǐng)域立法相對(duì)滯后，水行政執(zhí)法特別是基層執(zhí)法力量薄弱等問題，《意見》提出健全水法規(guī)體系建設(shè)，全面加強(qiáng)水行政執(zhí)法。針對(duì)基礎(chǔ)性水利科學(xué)研究薄弱、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不夠緊密等問題，《意見》提出整合水利科技資源，完善政府對(duì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前沿性水利科學(xué)研究和共性技術(shù)研究的支持機(jī)制；推進(jìn)建立主要由市場(chǎng)決定水利科技創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評(píng)價(jià)成果的機(jī)制等改革舉措。
來源：中國(guó)水利報(bào)