——基層防汛防臺風的浙江模式
□中國水利報記者 王華
一張“縱向到底、橫向到邊”覆蓋全省的基層防汛防臺大網(wǎng)，正在浙江基層村鎮(zhèn)顯現(xiàn)出無可替代的作用。
10月8日，樂清市樂成街道西門村。順著避災牌箭頭所指的方向，記者沿著通井尖路一直前行，中途經(jīng)過村防汛防臺工作組所在地，終點為兩處避災點。這樣一條平日里并不起眼的路線，臺風來臨時卻是村民的“生命通道”。
連開5次會議，數(shù)十次轉(zhuǎn)移群眾，不間斷發(fā)布臺風預警通知……這樣一個小村落在防御今年第23號臺風“菲特”中做足了準備。依山而建，地處峽谷，地質(zhì)災害頻發(fā)，飽受臺風之苦的西門村人，養(yǎng)成了很多防災好習慣，在村委會里，全村多年的防汛防臺、水利發(fā)展資料，都整齊歸置，隨時可查。
西門村的做法，折射出整個浙江在基層防汛防臺體系建設(shè)中勇于爭先的影子。從浙北到浙南，從沿海到內(nèi)陸，浙江的基層防汛防臺體系建設(shè)之路，如同一條前途光明大道，越走越寬闊。
“寧聽群眾一時罵聲，不聽群眾事后哭聲!”
痛定思痛 狠下決心
浙江背倚大陸，雄踞東海，綿延漫長的海岸線以及起伏較大的地貌，為臺風肆意登陸和對流雨形成提供了舞臺。尤其是近些年自然災害出現(xiàn)的頻率與強度明顯上升，臺風影響浙江的次數(shù)增多、強度增大，短時暴雨降水量屢創(chuàng)歷史新高。
“汽車貼上墻，人在地上爬，瓦片樹上插。”這是浙江人對臺風最貼切的描述，一代又一代浙江人與臺風不斷較量。“民間防汛防臺雖然積累了大量的經(jīng)驗，但顯得零散且無序，死傷現(xiàn)象仍時有發(fā)生，防汛防臺‘最后一公里’未被完全激活。”浙江省防辦副主任宣偉麗說。
經(jīng)濟快速發(fā)展，人口和財富日益集中，但光環(huán)之外，薄弱的防汛防臺基礎(chǔ)如影隨形，浙江人盤桓的余地越來越小，浙江已經(jīng)淹不起、澇不起……這不是聳人聽聞，也不是頭腦發(fā)熱，這既是現(xiàn)實狀況，又有客觀需要，浙江人的緊迫感前所未有強烈，并痛下決心：一定要為自己織一張“生命保護網(wǎng)”。
新世紀以來，浙江多年沒有發(fā)生因臺風災害引發(fā)的群死群傷事件。其一，這得益于浙江堅實的防災抗災基礎(chǔ)；其二，則因為“抗臺”變“防臺”，雖一字之差，卻昭顯著傳統(tǒng)防災減災理念的轉(zhuǎn)變。浙江果斷決策，在加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，著力完善防汛防臺機制，力求“兩手都要硬”。
時任浙江省委書記習近平曾明確要求：不怕“興師動眾”，不怕“十防九空”；寧聽群眾一時罵聲，不聽群眾事后哭聲。臺風、洪水變幻莫測，一切立足于“防”，但具體干什么、怎么干，從上到下，一層一層，浙江人開始了思索和探討，一系列工作也順理成章鋪開。
在浙江2009年年底所印發(fā)的《關(guān)于加強基層防汛防臺體系建設(shè)的意見》中，明確要求各地在2010年汛期前全面建成“組織健全、責任落實、預案實用、預警及時、響應(yīng)迅速、全民參與、救援有效、保障有力”的基層防汛防臺體系。同月下發(fā)的《浙江省基層防汛防臺體系建設(shè)實施方案》規(guī)定，整個體系由組織、責任、預案和預警及響應(yīng)等四大部分構(gòu)成，并將蕭山、臨安、鄞州、蒼南、金東等15個縣（市、區(qū)）作為試點。
“建立一個龐大的網(wǎng)格化防御體系，真正保護每一個生命。”
縱向到底 橫向到邊
溫州市毗鄰東海，來臺風時首當其沖，經(jīng)歷多年防汛防臺后，溫州市防辦副主任黃凡總結(jié)出一條規(guī)律：臺風來臨時，交通不便之地往往受災最重，因為其成為閉塞的孤島，外部救援進不去，而最有力的解決辦法就是“依靠自身，各自為戰(zhàn)”。
“要建立一個龐大的網(wǎng)格化防御體系，橫向到邊，縱向到底，反應(yīng)迅速，運作高效，不留死角，不留盲點，這才能真正保護每一個生命。”浙江水利人的共識佐證了黃凡的觀點。這是一條清晰的思路，也是一股干勁和一個決心。
攤開浙江省防汛防臺監(jiān)測預警網(wǎng)絡(luò)圖，可以看到，從省防指到每個村落，各級責任都十分明晰，在地質(zhì)災害隱患點、公路危險區(qū)、山塘水庫、堤防等水利工程和山洪災害易發(fā)區(qū)、避災點、居民區(qū)、漁船、危房、企事業(yè)單位、自然村等9類地區(qū)，均設(shè)置了責任網(wǎng)格及監(jiān)測員和巡查員。預警路徑分為一般和緊急情況下兩種。
細致到每一“點”，基層防汛防臺的體系優(yōu)勢才能迸出“后發(fā)優(yōu)勢”。以西門村為例，村委會專門設(shè)立防汛防臺工作組，組長由村長鄭獻榮擔任，鄭少華、張獻通、馮光興等村干部和村民為工作組成員，遇到臺風或汛情時，根據(jù)職責分配，承擔起預案管理、監(jiān)測預警、人員轉(zhuǎn)移、搶險救災、信息收集與報送等工作。
責任區(qū)網(wǎng)格的負責人也相應(yīng)承擔份內(nèi)工作。負責監(jiān)測預警的張獻通描述自己的工作職責：當他觀測或接到可能出現(xiàn)致災雨水情信息時，先第一時間向危險區(qū)域群眾發(fā)出預警，再將信息報告村和街道防汛防臺負責人，同時協(xié)助做好人員轉(zhuǎn)移和管護雨情觀測設(shè)施。按照要求，他還會定期或不定期參加山洪災害防御演練和知識培訓等。
西門村上級單位樂成街道，也成立了防汛防臺指揮部，下設(shè)監(jiān)測預警、人員轉(zhuǎn)移、搶險救援、宣傳報道和后勤服務(wù)等5個應(yīng)急工作組，每個成員都負責相應(yīng)的區(qū)域。“我們的應(yīng)急處置工作流程大概分會商、預警、動員、排查、應(yīng)急搶險、上級支援等6步，其間還包括洪水調(diào)度和人員轉(zhuǎn)移等程序。”樂成街道防辦主任王賢升介紹。
西門村和樂成街道這樣的防汛防臺模式，在浙江基層頗具典型代表性。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，浙江全省基層防汛防臺體系已覆蓋至1480個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道3.1萬多個村，鄉(xiāng)、村級網(wǎng)格責任人共計超過22萬人。
基層防汛防臺組織均與各網(wǎng)格責任人簽訂合同
靈活破題 硬件搭臺
300元、500元、800元……這不是基層防汛防臺責任人一周或者一月的工資，而是一年。酬勞低，責任重，很多人望而卻步。還有一個問題：浙江小型水利工程眾多，若每一項都落實巡查員且付酬勞的話，這筆龐大的資金對于哪一級財政來說都不輕松。
尊重規(guī)律，直面矛盾，靈活變化才能破解難題。在麗水、溫州等多地，基層防汛防臺組織均與各網(wǎng)格責任人簽訂了責任書，并積極落實誤工報酬和因預警、報汛、報災等發(fā)生的通信費用，還為參加搶險救災人員和從事危險性的監(jiān)測預警人員購買人身意外保險。除安排必要的防汛防臺經(jīng)費外，各級政府還給予表現(xiàn)突出的基層組織及責任人表彰或獎勵。通過以獎代補、出資補貼等方式，省上也給予相應(yīng)資金支持。
如今，在浙江經(jīng)濟條件稍好的地區(qū)，一些基層防汛防臺責任人的工資每年能達到5000元、8000元甚至上萬元。據(jù)統(tǒng)計，浙江省財政近幾年共安排以獎代補資金達1925萬元。
從村落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江各級防汛組織普遍都有至少一處防汛物資儲備倉庫，通過直接儲備、委托儲備等方式儲備必要的物資，并按照分級儲備原則和儲備定額規(guī)定，實行即用即補制度。設(shè)備和物資均登記造冊，確保需要時可調(diào)用。在村級防汛防臺工作場所、避災點和危險區(qū)域中，還設(shè)有監(jiān)測和預警設(shè)施、宣傳畫、警示標識等。據(jù)統(tǒng)計，浙江全省防汛物資總價值約3億元，全省避災中心已有近7000個。
防御預案也是基層防汛防臺體系快速推進的一大法寶。按照要求，縣、鄉(xiāng)、村三級防汛防臺指揮部門各負其責，分別制定重要江河防洪，船只避風保安，山塘水庫、堤防保安，危險區(qū)域內(nèi)人員轉(zhuǎn)移避險，受困、受傷人員解救，救援和搶險應(yīng)急專項預案。依據(jù)相應(yīng)的防汛防臺應(yīng)急響應(yīng)級別，適時啟動防御預案。
防汛防臺期間，浙江各級防汛部門還同氣象、海洋、國土等部門建立起資源共享的預警信息發(fā)布機制和平臺，會商系統(tǒng)到鄉(xiāng)、視頻到村的條件也已具備。2010年，國家防總啟動山洪災害防治縣級非工程措施，開展監(jiān)測預警和群測群防體系建設(shè)，而浙江搶先一步，已做了大量工作。在宣偉麗看來，“兩者不謀而合，相得益彰”。
要通過反復演練預案、宣傳、教育，實現(xiàn)“不死人、少傷人”的目標
因地制宜 知責有為
沒有科學的考核體系，就難以實現(xiàn)真正發(fā)展。浙江改變“一把尺子量到底”的做法，于2010年3月發(fā)出《浙江省基層防汛防臺體系建設(shè)考核驗收辦法》的通知，考核內(nèi)容包括組織機構(gòu)、監(jiān)測預警、應(yīng)急預案、物資儲備、搶險隊伍等10項。2010、2011兩年，分別有17個和18個縣、市、區(qū)被考核為優(yōu)秀。
九層之臺，起于累土。在基層防汛防臺體系建設(shè)中，浙江各地根據(jù)本地實際和發(fā)展情況，推出多種新方式，積累了大量新經(jīng)驗，讓這一事業(yè)發(fā)展逐漸深入，富有成效。
溫州市防指設(shè)立防臺風廣播專用頻率，并為縣、鄉(xiāng)等基層防汛組織以及學校、企業(yè)等配備專用收音機，帶有手搖發(fā)電功能。臺風暴雨災害來臨前，適時啟動防汛廣播應(yīng)急指揮系統(tǒng)，臺風影響期間24小時不間斷發(fā)布臺風信息、防臺常識等。
立足“防”字，狠抓“避”字，突出“搶”字，重在“建”字，杭州市蕭山區(qū)河上鎮(zhèn)從健全防汛組織體系、落實人員轉(zhuǎn)移工作、強化搶險救災隊伍、完善工程硬件設(shè)施等4個方面入手，基本形成了一套基層防汛防臺體系。同時，河上鎮(zhèn)每個村還落實20~30名由青壯年組成的應(yīng)急分隊，發(fā)揮最大效能。
麗水市以2946名村級水利員、1752名水庫巡查員為骨干力量，今年上半年已組織培訓班進行輪訓，并通過這個群體向群眾宣傳自我保護技能。到2014年年底，麗水全市9個縣（市、區(qū)）將全面實現(xiàn)群眾參與率、防汛體系覆蓋率、決策信息化率、搶險隊伍配備率和物資儲備保障率5個100%的目標。
2010年“莫拉蒂”臺風，2011年梅雨大洪水、“梅花”臺風，2012年“蘇拉”“海葵”臺風，2013年“蘇力”“菲特”臺風……金華、紹興、衢州等其他各地加快推進基層防汛防臺體系建設(shè)，并經(jīng)受住了諸多洪澇、臺風災害的考驗，防災減災效益超過800億元。
但浙江水利人并未因此而滿足停步。“雖然起步早，且經(jīng)驗豐富，但部分體系尚需調(diào)整、責任人不夠落實、標準化程度低等問題也亟待解決。”宣偉麗表示。
“基層是防汛防臺抗旱第一現(xiàn)場，是整個防汛防臺抗旱體系的基礎(chǔ)，其能力的高低直接關(guān)系到防汛防臺抗旱的成效，乃至成敗。”浙江省水利廳廳長陳川說?；鶎臃姥捶琅_體系建立后，還必須通過反復演練預案、宣傳和教育，切實加強全民的防災意識和能力。
有了新目標和新使命，浙江再次起航。
來源：中國水利報
作者: 王華